【评论】对金融机构罚锾预算的反思


近日有新闻报道,截止到今年到9月中旬,金管会对金融机构的罚锾收入已达2.27亿元,超过年度预算目标2.06亿元。笔者虽在金融业工作多年,但对金管会编列罚锾预算始终感觉困惑。

预算编列是一种对未来的预期,也是具体的政策执行计划。因此,金管会编列对金融机构的罚锾预算,代表金管会对其所监理的金融机构预期并规画有一定数量及程度的违规,而由金管会予以裁处罚锾。但金管会本就应要求金融机构遵守法规,所以罚锾预算应是零。或谓违规是难免的,如同警察机关的交通罚单也同样编列预算。但是,数百万驾车人中难免的少数超速、违停,如何可以和仅数十家由政府特许经营的银行、保险公司违规相提并论吗?

金融机构受客户信任,处理客户的金融资产,在总体经济运行中扮演转化储蓄为投资的关键角色。为了维护金融机构所必须的信用,金融机构要取得政府的特许方能经营,并且受到高度监理,必须遵守政府所订定的金融法规。若有违规,政府的金融监理机构当然要依法惩处违规的金融机构,但是惩处的目的不是处罚本身,而是要透过惩处,导正违规。

对金融机构惩处的手段中,罚锾本身的导正效果最低。台湾金融法规罚锾的上限在去年底才从1,000万元大幅提高至5,000万元。但即使是5,000万元罚锾,相对于金融机构的净值动辄千亿,年度利润动辄百亿,仍是小儿科,无关痛痒。有趣的是,罚锾若要对金融机构产生吓阻作用,反而是频率要低。笔者曾担任香港金融机构的董事,香港金管局(HKMA)极少对金融机构裁处罚锾,今年迄今没有一件罚锾案,去年仅二件。所以,若有金融机构被HKMA裁处罚锾,该金融机构之名誉会受到极大损害。于是,香港的金融机构虽然极少被HKMA处以罚锾,但对HKMA的监理权威极为尊重。慎罚反而可以提高监理权威。

可惜,台湾金管会并未谨慎使用裁罚权力。今年迄今已裁处罚锾的违规案件有59件,涉及37家金融机构。所有市场领导地位的银行、寿险、产险,无一幸免。从某角度而言,金管会官员的确尽忠职守,严格执法;但从另一个角度观察,如此泛滥的裁罚,完全失去了甄别良莠,吓阻恶质金融机构的功用。

当滥罚以致罚锾已失去导正功能的情况下,金管会必须要倚赖其他行政处罚遂行裁罚的导正违规功能。如果对金融机构罚不怕而必须愈罚愈重,其实是不利于金管会的监理权威的。

进一步来探讨金管会这样的监理机关,是否应将罚锾列入收入预算。其实,严格来说,金管会并未将金融机构的违规罚锾列入其收入预算,而是金管会所主管的金融监督管理基金将罚锾列为收入预算。金融监督管理基金的年度预算金额高达近250亿元,收入主要来自金融营业税的分配(94%)和金融监督管理规费(4%),而支出几乎全用于处理退场金融业的赔付(99 %)。违规罚款占该基金收入预算的比例极低,不到1%。但是,可能是因为金管会组织法有关金融监督管理基金设立的法源中,明订罚锾为基金收入来源,所以才编入预算。

盼望金管会能改滥罚为慎罚。也盼望未来修法时,能修订金管会组织法,使得对金融机构的违规罚锾不再必须编列收入预算。

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